2017年2月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2017]19號），明確要求完善工程建設(shè)組織模式，培育全過程工程咨詢，這是在建筑工程全產(chǎn)業(yè)鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念。主旨是為了適應發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和建設(shè)項目市場國際化需要，培育全過程工程咨詢，是提高工程建設(shè)管理和咨詢服務(wù)水平，保證工程質(zhì)量和投資效益的重要舉措。隨后，5月2日，住建部下發(fā)了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號），正式啟動了全過程工程咨詢試點工作，整個行業(yè)掀起了一股全過程工程咨詢研討熱。

住建部官網(wǎng)于2018年3月23日發(fā)布《推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《建設(shè)工程咨詢服務(wù)合同示范文本（征求意見稿）》（以下簡稱《合同》）。

《指導意見》主要內(nèi)容：

基本原則

• 市場化為基礎(chǔ)
• 國際化為導向
• “放管服”相結(jié)合

• 完善工程咨詢企業(yè)的組織機構(gòu)
• 加強工程咨詢?nèi)瞬抨犖榻ㄔO(shè)
• 加強全過程工程咨詢服務(wù)管理體系建設(shè)
• 開展國際合作與交流

行業(yè)協(xié)會應當充分發(fā)揮政府與企業(yè)間的橋梁紐帶作用，積極反映企業(yè)訴求，協(xié)助政府開展相關(guān)政策研究，引導企業(yè)提升全過程工程咨詢服務(wù)能力；通過市場調(diào)研及綜合評估發(fā)布全過程工程咨詢服務(wù)酬金或人員薪酬等信息，加強行業(yè)誠信自律體系建設(shè)，規(guī)范企業(yè)和從業(yè)人員的市場行為；開展團體標準研究，為全過程工程咨詢服務(wù)規(guī)范化和科學化提供依據(jù)。

全過程工程咨詢模式的提出是政策導向和行業(yè)進步的體現(xiàn)。全過程工程咨詢符合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導思想，有利于革除影響行業(yè)前進的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾、提升行業(yè)集中度，有利于集聚和培育適應新形勢的新型建筑服務(wù)企業(yè)，有利于加快我國建設(shè)模式與國際建設(shè)管理服務(wù)方式的接軌。

全過程工程咨詢包括策劃咨詢、前期可研、工程設(shè)計、施工過程管理、竣工驗收、運營保修等各個階段的管理服務(wù)，高度整合的服務(wù)有利于以更短的工期、更小的風險、更省的投資和更高的品質(zhì)完成工程建設(shè)。

全過程工程咨詢具備四大優(yōu)勢

在傳統(tǒng)建設(shè)模式下，設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位分別負責不同環(huán)節(jié)和不同專業(yè)的工作，項目管理的階段性、專業(yè)分工割裂了建設(shè)工程的內(nèi)在聯(lián)系。由于缺少全產(chǎn)業(yè)鏈的整體把控，易出現(xiàn)信息流斷裂和信息“孤島”，使業(yè)主難以得到完整的建筑產(chǎn)品和服務(wù)。

與傳統(tǒng)模式相比，全過程工程咨詢的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在節(jié)約投資成本、加快工期進度、提高服務(wù)質(zhì)量、有效規(guī)避風險四個方面。

一是節(jié)約投資成本。全過程工程咨詢采用單次招標方式，可使合同成本大大低于傳統(tǒng)模式下設(shè)計、造價、監(jiān)理等分別多次發(fā)包的合同成本。同時，由于咨詢服務(wù)覆蓋了工程建設(shè)的全過程，有利于整合各階段工作內(nèi)容，實現(xiàn)全過程投資控制，還能通過限額設(shè)計、優(yōu)化設(shè)計和精細化管理等措施提高投資收益，確保項目投資目標的實現(xiàn)。

二是加快工期進度。一方面，全過程工程咨詢可大幅度減少業(yè)主日常管理工作和人力資源投入，有效減少信息漏斗、優(yōu)化管理界面；另一方面，不同于傳統(tǒng)模式下冗長繁多的招標次數(shù)和期限，全過程工程咨詢可有效優(yōu)化項目組織、簡化合同關(guān)系，有利于解決設(shè)計、造價、招標、監(jiān)理等單位之間存在的責任分離等問題，加快建設(shè)進度。

三是提高服務(wù)質(zhì)量。全過程工程咨詢有助于促進設(shè)計、施工、監(jiān)理等不同環(huán)節(jié)、不同專業(yè)的無縫銜接，提前規(guī)避和彌補傳統(tǒng)單一服務(wù)模式下易出現(xiàn)的管理漏洞和缺陷，提高建筑的質(zhì)量和品質(zhì)。全過程工程咨詢模式還有利于調(diào)動企業(yè)的主動性、積極性和創(chuàng)造性，促進新技術(shù)、新工藝、新方法的推廣和應用。

四是有效規(guī)避風險。在全過程工程咨詢中，咨詢企業(yè)是項目管理的主要責任方，在全過程管理過程中，能通過強化管控有效預防生產(chǎn)安全事故的發(fā)生，大大降低建設(shè)單位的責任風險。同時，還可避免與多重管理伴生的腐敗風險，有利于規(guī)范建筑市場秩序、減少違法違規(guī)行為。

提升工程咨詢水平與國際接軌

工程咨詢業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展是社會分工和市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。國外的咨詢業(yè)從19世紀中葉開始，有100多年的歷史，已經(jīng)發(fā)展得十分成熟。我國咨詢業(yè)起步較晚，現(xiàn)代意義上的工程咨詢業(yè)的出現(xiàn)和興起始于20世紀80年代初期。推動全過程工程咨詢有助于縮小我國工程咨詢水平與國際的差距，與國際接軌。

當前，我國推動全過程工程咨詢面臨著市場準入門檻高、剛性需求不足等問題。在市場準入方面，我國工程咨詢業(yè)采取企業(yè)資質(zhì)和個人資質(zhì)并重的機制，不同資質(zhì)由不同主管部門管理，使得我國工程咨詢業(yè)的市場準入壁壘較高。在剛性需求方面，目前國內(nèi)企業(yè)的咨詢意識仍十分淡薄。有的企業(yè)認為沒有咨詢需求，也有的認為咨詢機構(gòu)的能力未必比自己好。此外，咨詢機構(gòu)本身也存在著普遍業(yè)務(wù)能力低、無法提供適應市場需求變化的服務(wù)等問題。

全過程工程咨詢是國家宏觀政策的價值導向，更是行業(yè)發(fā)展不可阻擋的趨勢。全過程工程咨詢覆蓋面廣、涉及專業(yè)多、管理界面寬，對提供服務(wù)的企業(yè)專業(yè)資質(zhì)和綜合能力增多提出了較高要求。業(yè)務(wù)模式及種類的確定、相應規(guī)范和要求的出臺、政策環(huán)境的構(gòu)建都十分重要。

首先，需要有關(guān)部門進一步明確全過程工程咨詢的概念、內(nèi)容和相關(guān)政策。全過程設(shè)計管理、設(shè)計總包管理、項目管理、EPC總包管理等是否可以視為全過程咨詢在不同層面的體現(xiàn)，也需要明確。

其次，全過程工程咨詢項目招投標的合法問題、資質(zhì)限制等問題也亟待解決，還需進一步建立全過程工程咨詢總包制度、招投標制度、補充質(zhì)量責任制度。

全過程工程咨詢、工程總承包，到底有啥區(qū)別？

工程總承包（EPC）模式20世紀80年代起源于美國，并在國際工程建設(shè)市場迅速發(fā)展和成熟，目前已經(jīng)成為國際通行的工程建設(shè)項目組織實施方式。按照參與價值鏈的不同環(huán)節(jié)，工程總承包模式主要可以分為以下幾種模式：

5、“交鑰匙”工程總承包（Turnkey）：是EPC工程總承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到開車操作。

在EPC模式下，工程總承包企業(yè)承擔了大部分的責任和風險，總承包商需要對項目的安全、質(zhì)量、進度和造價全面負責。

關(guān)于全過程工程咨詢的定義和服務(wù)范圍，在部分省份的關(guān)于全過程工程咨詢的試點工作方案中有相關(guān)描述。例如湖南省出臺的《湖南省全過程工程咨詢試點工作方案》中提到“全過程工程咨詢是指業(yè)主在項目建設(shè)過程中將工程咨詢業(yè)務(wù)整體委托給一家企業(yè)，由該企業(yè)提供項目策劃、可行性研究、環(huán)境影響評價報告、工程勘察、工程設(shè)計、工程監(jiān)理、造價咨詢及招標代理等工程咨詢服務(wù)活動。”福建省的試點方案中對全過程工程咨詢的服務(wù)內(nèi)容做出了列舉：全過程工程咨詢服務(wù)內(nèi)容包括但不限于項目決策策劃、項目建議書和可行性研究報告編制、項目實施總體策劃、項目管理、報批報建管理、勘察及設(shè)計管理、規(guī)劃及設(shè)計優(yōu)化、工程監(jiān)理、招標代理、造價咨詢、后評價和配合審計等工程管理活動，也可包括規(guī)劃、勘察和設(shè)計等工程設(shè)計活動。江蘇省住建廳《關(guān)于推進工程建設(shè)全過程項目管理咨詢服務(wù)的指導意見》（蘇建建管〔2016〕730號）中對全過程項目管理做出了清晰的解釋，即“全面整合工程建設(shè)過程中所需的前期咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理及其他相關(guān)服務(wù)等咨詢服務(wù)業(yè)務(wù)，引導建設(shè)單位將全過程的項目管理咨詢服務(wù)委托給一家企業(yè)，為項目建設(shè)提供涵蓋前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務(wù)。”綜上可知，全過程工程咨詢是對工程建設(shè)項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設(shè)計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)，既包括工程管理類的活動，也包括設(shè)計等生產(chǎn)類活動，涉及建設(shè)工程全生命周期內(nèi)的策劃咨詢、前期可研、工程設(shè)計、招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理、施工前期準備、施工過程管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的管理服務(wù)。

全過程工程咨詢是對工程建設(shè)項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設(shè)計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)，雖然可以做規(guī)劃、勘察、設(shè)計等生產(chǎn)活動，但更偏向工程管理類服務(wù)，屬于一種項目管理模式。

而工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期、造價等全面負責的是一種生產(chǎn)組織方式。

從合同關(guān)系來看，全過程工程咨詢主要接受業(yè)主的委托負責全過程的項目管理和服務(wù)，在合同關(guān)系上更偏向于委托合同，為業(yè)主提供有償?shù)淖稍兎?wù)，而工程總承包模式下承包商和業(yè)主簽訂的是承包合同，通過合同規(guī)定發(fā)包方和承包方的權(quán)利和責任。

從管理范圍和工作的內(nèi)容來講，提供全過程咨詢服務(wù)的企業(yè)管理范圍更廣，工作范圍涵蓋了項目的整個生命周期所有的管理和咨詢服務(wù)，除了前期幫助業(yè)主進行機會研究、項目建議和可行性研究、選擇相關(guān)合作方等，還包括對相關(guān)合作方的管理和監(jiān)督，提供招標、造價、監(jiān)理等各方面的咨詢。而工程總承包單位根據(jù)和業(yè)主談判的結(jié)果，根據(jù)合同約定部分的參與工程價值鏈的某些環(huán)節(jié)，最為典型的是設(shè)計-采購-施工環(huán)節(jié)。

從承擔的風險來看，總承包商需要對項目的質(zhì)量、造價、工期等全面負責，風險較大，而工程咨詢公司主要為整個項目提供一整套咨詢服務(wù)，并按照合同的約定收取一定的報酬和承擔一定的管理責任，風險相對較小。

全過程工程咨詢和工程總承包兩種模式相輔相成，相互促進。根據(jù)《關(guān)于進一步推行工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）和最新的發(fā)布的《關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（建市設(shè)函〔2017〕65號）對建設(shè)單位項目管理提出的要求，都明確提到“建設(shè)單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業(yè)履行合同義務(wù)。建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設(shè)計或者初步設(shè)計單位，也可以是其他工程設(shè)計、施工或者監(jiān)理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業(yè)具有利害關(guān)系”。即表示一個項目建設(shè)可以采用工程總承包模式，也可以同時委托項目管理公司對其進行監(jiān)督。提供全過程工程咨詢服務(wù)的企業(yè)利用自身在管理、技術(shù)、法律等方面的專業(yè)知識，接受業(yè)主的委托，通過對總承包商的監(jiān)督、管理和咨詢服務(wù)，將對項目的順利進行提供保障，有利于工程總承包市場的健康發(fā)展。

投資人由于自身的能力、特點和關(guān)注點不同，對項目建設(shè)管理的需求也不同。有的投資人對成本管控要求特別高，自然要求咨詢單位能夠提供大量的對標項目成本數(shù)據(jù)信息，有針對性的成本管理制度、流程與方法，這方面造價咨詢企業(yè)有專長；有的投資人對施工過程的質(zhì)量安全管理特別敏感，長期與施工企業(yè)打交道的監(jiān)理企業(yè)有專長；有的投資人對項目前期的時間節(jié)點要求特別緊，這方面項目管理單位有專長；有的投資人對項目業(yè)態(tài)構(gòu)成、戶型的確定、銷售有特別需求，這方面房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最擅長……諸如此類，不一而足。